Orzeczenie sądu administracyjnego IV SAB/Wr 138/14
Poniżej publikujemy przepisane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2014 r. w sprawie o bezczynność Burmistrza Miasta Złotoryja. W tekście oznaczyliśmy najważniejsze według nas fragmenty.
ORZECZENIE NIEPRAWOMOCNE
Sygn. akt IV SAB/Wr 138/14
Dnia 16 września 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym
po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi Kamilii Nankiewicz na bezczynność Burmistrza Miasta Złotoryja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej
I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Złotoryja do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 14 kwietnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
II. stwierdza, że bezczynność o jakiej mowa w pkt. I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny;
IV. zasądza od Burmistrza Miasta Złotoryja na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 maja 2014 r. Kamila Nankiewicz (dalej skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Złotoryja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych, poprzez naruszenie:
- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r: w określonym terminie.
Skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r.
2. stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. wymierzenia organowi grzywny w wysokości odpowiadającej stopniowi zawinienia,
4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podała, że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa, wystąpiła do Urzędu Miejskiego w Złotoryi o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Skany wszystkich umów (pełnych wraz z podpisami) zawartych w lutym 2014 r. w imieniu Gminy Miejskiej Złotoryja,
2. Skany wszystkich załączników do umów wymienionych w pkt 1,
3. Skany wszystkich protokołów zdawczo-odbiorczych do umów wymienionych w pkt 1.
Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy skarżąca wniosła o udostępnienie powyższych informacji poprzez nagranie ich na płycie CD/DVD i przesłanie na adres podany lub poinformować o możliwości odbioru w Urzędzie Miejskim.
Organ administracji listem elektronicznym z dnia 28 kwietnia 2014 r. wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przekazanie wnioskowanych informacji.
Skarżąca pismem z dnia 5 maja 2014 r. wezwała organ administracji do wykonanie jej wniosku z dnia 14 kwietnia 2014 r. oraz pouczyła o obowiązku wydania decyzji w przypadku odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji.
Na wezwanie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ listem elektronicznym z dnia 19 maja 2014 r. poinformował, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi ze względu na ich ilości. Zdaniem skarżącej pismo organu nie zawiera wnioskowanych informacji, ani nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie spełnia minimalnych wymogów formalnych tj. podpisu elektronicznego, ani w aktach sprawy nie znajduje się stosowne oświadczenie upoważniające do doręczenia decyzji administracjnej tą drogą. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznych stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności. Za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa przemawia fakt, że wezwanie do wykonania wniosków z dnia 5 maja 2014 r. zawierało pouczenie organu do wydania decyzji odmownej w przypadku nieudostępnienia informacji publicznej. Skarżąca odmówiła wykazania szczególnego interesu publicznego, ponieważ wnioskowane informacje są informacją prostą.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w tej samej dacie, skargę prawie tej samej treści złożył inny skarżący wskazuje na pene zorganizowane działanie, które utrudnia w znaczny sposób prawidłowe funkcjonowanie Urzędu Miejskiego i wykonywanie bieżących - licznych - zadań Gminy. Wnioski skarżącej wskazane w skardze nie są jedynymi wnioskami złożonymi przez skarżącą.
Zdaniem organu w niniejszej sprawie w oczywisty sposób występuje nadużywanie prawa do informacji publicznej. Skarżąca w bardzo krótkim czasie złożyła szereg wniosków o udostępnienie informacji publicznej, organ odbiera takie działanie wyłącznie jako mające na celu nękanie Burmistrza Miasta i utrudnianie funkcjonowania Urzędu Miasta, gdyż urzędnicy zamiast zajmowania się wykonywaniem przypisanych im zadań są zajęci rozpoznawaniem wniosków o udzielenie informacji publicznej.
Ustawę o dostępie do informacji publicznej należy nie tylko czytać wprost ale trzeba też mieć na względzie cel ustawy. Absolutnie sprzeczne z celem ustawy jest nękanie organu i ochrona wyimaginowanych interesów wnioskodawcy. Celem ustawy miała być transparentność, tworzenie społeczeństwa obywatelskiego i jego kontrola nad działaniami władzy publicznej i wydatkowaniem środków publicznych. Celem ustawy nie było rozgrywanie własnych animozji i prowadzenie prywatnych wojen ani też sytuacja, w której urzędnicy zamiast zajmować się sprawami istotnymi dla miasta kserują lub skanują ogromne ilości dokumentów. Ustawa posługuje się pojęciami informacja prosta i informacja przetworzona. Zdaniem organu skarżąca żądała informacji przetworzonych, co do której wnioskodawczyni miała obowiązek wykazania, że uzyskanie przez nią żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych. Jeżeli ilość żądanych informacji jest tak duża, że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe lub kadrowe, to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informację przetworzoną, nawet jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych.
Organ prowadził z wnioskodawczynią korespondencję, wnioskodawczyni nie wykazała by uzyskanie przez nią żądanych informacji uzasadnione było szczególnie ważnym interesem publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprwadzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podjemuje czyności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca konstytucyjny przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze. zm., dalej jako ustawa).
Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia stanowi ocena, czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Z powyżej przedstawionych uregulowań krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji stwierdzenie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym.
Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia zwłaszcza, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu, ani innej czynności (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1990 r. w sprawie sygn. akt I SAB 60/99; z dnia 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98; z dnia 27 stycznia 1999 r. w sprawie sygn. akt I SAB 142/98 - powołana strona internetowa). W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej powinno zakończyć się w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji lub decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Burmistrz nie zakończył postępowania w żaden z tych sposobów.
W odpowiedzi na skargę z dnia 17 czerwca 2014 r. Burmistrz wniósł o jej oddalenie informując, że skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej, ponieważ w bardzo krótkim czasie złożyła ona szereg wniosków o udostępnienie informacji publicznej, organ odbiera takie działanie wyłącznie jako mające na celu nękanie Burmistrza Miasta i utrudnianie funkcjonowania Urzędu Miasta, gdyż urzędnicy zamiast zajmowania się wykonywaniem przypisanych im zadań są zajęci rozpoznawaniem wniosków o udzielenie informacji publicznej. Powyższe okoliczności podniesione przez organ administracji, nie mają znaczenia dla sprawy.
Z tej racji Sąd musiał stwierdzić bezczynność organu, ponieważ do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ w żaden sposób nie załatwił wniosku skarżącej. Organ administracji nie dostosował się do obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Jeżeli bowiem żądane przez wnioskodawcę dane stanowią informację publiczną, to ustawa ta przewiduje trzy możliwe zachowania organu:
1) udostępnienie informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną,
2) umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy,
3) odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Udostępnienie informacji następuje w sposób zgodny z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy, a umorzenie lub odmowa wymaga wydania decyzji, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy. Poza tym należy podkreślić, że przepisy ustawy wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W konkluzji stwierdzić należy, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a organ jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W związku z tym należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności i do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie rozpoznał wniosku skarżącej.
Stwierdzając bezczynność organu Sąd nie jest jednak władny do wskazania sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać organowi podjęcia czynności lub wydania decyzji określonej treści. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy).
Jednocześnie Sąd stwierdza, że wprawdzie organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, lecz owa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organ administracji podjął czynność tj. wezwał skarżącą do wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego (list elektroniczny z dnia 28 kwietnia 2014 r.) oraz poinformował, że wnioskowane informacje są informacjami przetworzonymi (list elektroniczny z dnia 19 maja 2014 r.).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.