Zajęcie pasa drogowego to nie dzierżawa

Ostatnie zamieszanie medialne wokół tzw. "Grzybka" sprawiło, że postanowiłem skompletować swoje informacje o tym czym dokładnie jest "zajęcie pasa drogowego".

To, że ta forma prawna nie jest "dzierżawą" czy "najmem" można się od razu domyślić. Przeglądając odpowiednią uchwałę ustalającą opłaty dowiedziałem się, że ta forma prawna jest często wykorzystywana przy pracach budowlanych czy np. energetycznych. Szokiem dla mnie było, że można w jej ramach tworzyć ogródki gastronomiczne czy stawiać czasowe obiekty, tj. kioski czy lokale gastronomiczne bez fundamentów. Wielu internautów do tej pory ma wątpliwości mimo, że jest to jak najbardziej dozwolone i stosowane w wielu polskich miastach. Jednak mimo takiego szerokiego zakresu różnych możliwych powodów do zajęcia pasa drogowego, wychodzi na to, że nie wszystko można w nim postawić, a przy tym co można trzeba uzyskać szereg uzgodnień i decyzji (przykład tego jakie dokumenty są potrzebne można znaleźć na stronie sopockiego Zarządu Dróg i Zieleni [8]):

"Ustawa o drogach publicznych jako zasadę przyjęła, iż w pasie drogowym zakazane jest dokonywanie jakichkolwiek czynności, mogących powodować niszczenie drogi, jej urządzeń lub zmniejszenie trwałości albo zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na tle przedstawionej regulacji zauważyć należy, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego jest uwarunkowane uzyskaniem szeregu uzgodnień i decyzji, z których każda podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym." [1]

Jako, że forma prawna najczęściej jest wykorzystywana przy różnych robotach, a droga pozostaje drogą, logika podpowiadała mi, że pozwolenie zawsze jest wydawane z góry na określony czas:

"Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. W konsekwencji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. W tym miejscu warto również podkreślić, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi." [2]

Oraz to, że nie nadaje również prymarności, dotychczasowemu użytkownikowi. O ile przy robotach publicznych nie byłoby to utrapieniem, o tyle jeżeli ktoś stawia obiekt komercyjny korzystając z tej formy prawnej, chyba jednak lepiej żeby skorzystał w miarę możliwości z umowy dzierżawy?

"Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia jak już wyżej podkreślono mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy." [2]

Organ zezwalający na zajęcie pasa ruchu nie jest także zobligowany do każdorazowej zgody i jest to decyzja uznaniowa. Jednak odmowa nie może być dowolna i wymaga uzasadnienia:

"Sąd stoi na stanowisku, że decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy. Wyraźnie należy jednak podkreślić, iż nie oznacza to, że decyzja taka może być dowolna." [2]

Co oznacza ta dowolność i gdzie jest tu neutralność, obiektywność decyzji? Komu wydać decyzję ze zgodą na zajęcie pasa drogowego skoro dotychczasowy użytkownik nie ma pierwszeństwa i jest np. 10 chętnych na dany fragment pasa drogowego?

"Zdaniem Sądu trzeba stanowczo podkreślić, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności." [2]

Opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego dla dróg gminnych ustala rada gminy. Analogicznie dla dróg innej kategorii odpowiedni organ stanowiący. Jednak mimo prawa do dowolnego ustalania opłat nie ma możliwości zastosowania zwolnień od nich:

"Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego i stanowią dochód gminy (art. 40a u.d.p.). Ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zajęciepasa drogowego drogi, której jest zarządcą, ale upoważnienie to miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować uzyskanymi z tego tytułu dochodami, a w szczególności z nich rezygnować, gdyż w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań i wysokość kwoty, która winna być na ich realizację przeznaczona (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Nie jest to, zatem tylko kwestia zbędnych operacji księgowych. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że ustalenie przez Radę Miasta stawki 0 zł za zajęcie jednego 1 m² pasa drogowego jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem jej naliczenia. Takiemu celowi nie mogło służyć upoważnienie zamieszczone w art. 40 ust. 8 u.d.p.i sformułowanie w art. 40 ust. 3 tej ustawy, "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", które wskazuje, że zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne z konkretnym przeznaczeniem. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie miasta i gminy, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę, jak również zaniżeniem wysokości środków, które winny być wydatkowane na poprawę bezpieczeństwa na drogach. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy."[3]

Stawki ustalane są na podstawie (art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych [5]):

Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:
1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;
3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Obecnie obowiązujące stawki opłat zostały przyjęte uchwałą z grudnia 2013 r. [6] i wynoszą odpowiednio (w wymiarze dziennym za m2) :

1) Za prowadzenie robót w pasie drogowym:
a) w jezdni, chodniku (ciągu pieszym), ścieżce rowerowej, zatoce postojowej – 2,50 zł/m2
b) w przypadku zajęcia elementów pasa drogowego, nie ujętych w literze a) – 1,50 zł/m2
c) w przypadku zajęcia powyżej 20% szerokości jezdni do 50% (włącznie) szerokości jezdni – 7,00 zł/m2
d) przy zajęciu powyżej 50 % szerokości jezdni – 10,00 zł/m2

2) Za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w szczególności:
a) umieszczenie reklamy – 0,15 zł/m2
b) ogródki gastronomiczne – 0,10 zł/m2
c) czasowe stoiska (obiekty) handlowe lub usługowe – 0,20 zł/m2

W innych gminach stawki te są różne. W okolicy najdrożej jest w Jaworze, gdzie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wynoszą [7]:

1) pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego, usługowego lub innego - 2,00
zł/m2,
3) reklamy umieszczone w pasie drogowym - 5,00 zł/m2

Jednak wszędzie płaci się z góry (art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych [5]):

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.

Przez dłuższy czas nie wiedziałem czy za obiekty budowlane usytowane na pasie drogowym użytkownik płaci również podatek od nieruchomości. Wychodzi na to, że jednak tak:

"Zasadniczym zagadnieniem podlegającym ocenie Sądu była prawidłowość opodatkowania przez organy podatkiem od nieruchomości za lata 2011 - 2013r., stanowiących własność M. i Z.D. obiektów budowlanych: pawilonu handlowego przy ul. "[...]" i kiosku o tej samej funkcji, przy ulicy "[...]" w O., związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie "[...]". Z poczynionych przez organy ustaleń w sprawie wynika, iż każdy z tych obiektów handlowych został wzniesiony na gruncie stanowiących własność Gminy, którym skarżący dysponują w oparciu o umowę dzierżawy oraz pozwolenie na zajęcie pasa drogowego i każdy z nich jest fizycznie powiązany z gruntem poprzez fundamenty. W świetle tych ustaleń, spór pomiędzy stronami sprowadzał się do zakwalifikowania wymienionych obiektów budowlanych do kategorii budynku lub budowli w rozumieniu przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Dla udzielenia odpowiedzi na to pytanie istotne znaczenie miało zaś ustalenie, czy charakter związania powyższych obiektów z gruntem nosił cechy trwałości, czy też było to związanie nietrwałe. Zaistnienie bowiem drugiej z tych cech wyklucza uznanie danego obiektu za budynek w rozumieniu art. 1a ust 1 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, dla którego opodatkowania przyjmuje się wielkość powierzchni użytkowej, a nie wartość stanowiącą podstawę obliczania amortyzacji w danym roku, jak w przypadku budowli." [4]

Przekroczenie terminu i obowiązki użytkownika, któremu kończy się zgoda na zajęcie pasa drogowego reguluje ustawa [5]:

14a. Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4.
14b. Za wejście w pas drogowy, o którym mowa w ust. 14, bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pieniężną zgodnie z ust. 12.
15. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

A za postawienie obiektu bez zgody organu, np. stojaka wyborczego, płaci się ustawową karę (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych [5]):

Za zajęcie pasa drogowego:
1) bez zezwolenia zarządcy drogi,
2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,
3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi
– zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6.

Odniesienia

[1] Wyrok WSA we Wrocławiu, III SA/Wr 454/14
[2] Wyrok WSA w Warszawie, VI SA/Wa 404/14
[3] Wyrok NSA, II GSK 437/13
[4] Wyrok WSA w Olsztynie, I SA/Ol 510/14
[5] Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 z późn. zm.)
[6] Uchwała nr 0007.XXXV.203.2013 Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 18 grudnia 2013 r. zmieniająca Uchwałę Nr XXII/133/2004 Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na drogach gminnych zmienioną Uchwałą Nr XXIV/149/2004 Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 9 września 2004r. oraz Uchwałą Nr IX/55/2007 Rady Miejskiej w Złotoryi z dnia 14 czerwca 2007r.
[7] Uchwała Nr XXV/112/12, Rady Miejskiej w Jaworze z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego rocznik 2012 poz.1238 z dnia 30.03.2012r.
[8] Zarząd Dróg i Zieleni w Sopocie

(Informacje zostały zebrane przez inżyniera informatyki, a nie prawnika i mają na celu łatwiejsze wyszukiwanie konkretnych informacji w sieci na podstawie różnych cytatów z odniesieniami ; ))